http://bj.house.sina.com.cn 2008年06月08日08:16 21世纪经济报道
原本冷僻的土地出让金制度随着城市开发建设的高潮逐渐被人们熟知，它所带来的各种制度性漏洞频频受到关注，而在2007年1月土地出让金使用新规的出台让这些争论归于平静。原来被人诟病的资金使用无序化、代际负担不均衡、政府目标短期化的问题在新的规定中都有了相应的对策，收支两条线和资金使用基金化管理有效的约束了此前土地出让金体外循环带来的种种问题。
最近，审计署公布了对11个城市土地出让金审计工作的报告，尽管11个城市中还存在“以租代征”农民集体土地和拖欠挪用征地补偿资金等问题，但报告也显示在这11个城市的土地出让金征收和使用过程中合规的比例高到95%以上。但一路飞涨的房价在2008年就出现了拐点，很多问题暴露出来。
首先是财政风险。我国地方财政严重依赖土地出让金收入，据相关文献显示全国平均达到30%以上，大城市更是达到60%水平。这一方面是由于地方财政制度性收入不足，另一方面也是土地出让金制度缺陷造成的地方政府诱发性的机会主义行为。
在经济保持平稳的情况下，财政收入的增长应该是与经济增长相关的平稳态势。但是如果财政收入与土地出让金相关则失去了平稳性的特点，政府有着较强的扩大出让金规模的冲动。在房地产市场火爆的情况下，土地财政收入以快于房地产市场的速度暴涨。当市场反转，政府一方面要面临土地出让困难，另一方面还要通过减免出让金来吸引投资和建设，两方面的夹击之下，土地出让金收入必然大减。财政支出的控制刚性明显，土地出让金减少的缺口将带来极大的财政风险。
其次是金融风险。地产市场的反转首先带来的就是金融风险的扩散，而土地出让金的制度缺陷遗留进一步扩大了风险的范围。曾有审计署官员指出，地方大量存在着在土地出让金欠缴就开出土地使用证的情况，开发商利用土地使用证做抵押向银行大量贷款开发，而待房屋销售后回收资金再上缴出让金和归还银行贷款。这样，由于土地出让金的漏洞，开发商进行地产开发的自由资金比例进一步降低，承受风险的能力更差。在房地产市场稍有下行的风险时，开发商极有可能就此停止开发转嫁风险，银行成了最终风险的承担者。
此外还存在制度风险。土地出让金的新规为了防止地方政府的短视行为，在出让金的使用上确立了基金模式专项管理。进入基金的资金由出让土地的纯收益构成，就是土地出让总价核减土地取得和开发成本之后的收入。开发成本因地而异，单独核算的可能性不大，因此极有可能产生地方政府高报成本、截留资金的现象。在出让金收入减少的情况下，通过这种方法将大大降低进入预算基金的出让金甚至归零。那么土地出让金制度就可能会被架空。
2007年起施行的《规范国有土地使用权出让收支管理的通知》结束了出让金归地方政府自由支配的时代。现在的出让金制度就像台风中的风暴眼，风平浪静并不代表无事发生。特别是在地产拐点出现、风险开始释放的时点，讨论土地出让金制度尤为重要，切不可以仅看表面良好的审计结果而忽视了制度中潜在的问题。
